当前，城市人口、资源、经济社会活动高度密集，安全风险也相对集中，对提高城市安全韧性水平提出了更高要求。中央城市工作会议把“着力建设安全可靠的韧性城市”列为城市工作七个方面的重点任务之一。“十五五”规划纲要对“完善应急管理体系”作出具体部署，提出“合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，推进城市平急两用公共基础设施建设”。本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。
防范化解风险守护城市生命线
我国城市基础设施生命线安全工程建设进展如何？面临哪些风险挑战？
车洪磊（中国安全生产科学研究院城市安全研究所副所长）：近年来，我国全面启动城市基础设施生命线安全工程，持续加大城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点推广力度，推进城市安全风险综合监测预警平台建设。安徽在全国率先建成首个省级城市生命线安全监管平台，探索以智慧防控为导向的城市安全发展新模式，监测运行“一张网”，实现各类型城市生命线监测运行状态透彻感知、智慧分析、精准处置，形成了以点带面、辐射全国的示范效应，大幅加速城市生命线安全监测网络覆盖与应用步伐。重庆、深圳、杭州、青岛等城市在自然灾害与市政设施普查基础上，积极探索先进技术与城市生命线工程深度融合，为城市燃气、桥梁、隧道、供水、排水等基础设施配套建设智能感知设备，同步对接城市信息模型基础平台，逐步建立覆盖地上地下的城市基础设施数据库。目前，我国多个城市初步搭建起集实时监测、模拟仿真、大数据分析于一体的平台体系，高效整合各类监测数据，运用大数据处理和人工智能技术挖掘潜在风险趋势，实现风险数据的汇聚接入与整合分析，为科学决策提供有力支撑。
我国城市基础设施生命线安全工程正实现从局部探索向全局统筹、从被动应对向主动预防的跨越式发展，但在全球气候变化加剧、极端自然灾害频发、基础设施老化等背景下，城市运行安全依然面临风险挑战。
风险底数摸排仍有短板。我国早期建设的地下管网、桥梁等基础设施已进入老化运行期，设备腐蚀、结构老化等问题日益突出，安全隐患持续增多。部分城市对生命线安全工程风险排查不全面、辨识能力不足，老旧设施监测管理网络不完善。
防灾抗灾韧性亟待提升。随着全球气候变化日益严峻，城市面临的洪涝、台风、极端高温等外部冲击频率和强度显著增加。在遭受重特大自然灾害时，一些城市排水、供水、燃气、交通等生命线系统会不同程度地瘫痪失效，现有工程在应对极端天气、防灾减灾设计等方面仍有短板。
跨领域协同处置机制仍需深化。推进城市基础设施生命线安全工程是一项系统工程，任一环节出现问题都可能引发连锁反应。当前，一些城市各领域的监测预警系统尚未实现深度融合，数据共享不及时、应急响应不同步，跨部门跨领域协同处置不完善，难以有效应对复杂的系统耦合风险。
面向未来，城市基础设施生命线安全工程建设必须始终坚持统筹发展和安全，树牢底线思维，从源头防范化解重大安全风险，提升城市安全治理现代化水平。
一是增强设施运维智能化水平。重点是加快具身智能装备、无人机低空巡检等在地下管廊、桥梁隧道等高危或复杂场景中的常态化应用，提高设施监测和运维效率。推进老旧设施与微型智能传感器的同步更新，推动物理设施与数字技术深度融合，从源头提升基础设施抗风险和应急响应能力。
二是健全风险动态管理体系。充分运用物联网、卫星遥感等先进技术全面开展城市体检与风险评估，精准识别新型、复杂与耦合风险。结合多源多维感知数据，建立并动态更新覆盖地上地下的城市基础设施数据库，利用智能算法动态生成风险清单，明确重点监测区域与对象，将风险防范关口前移。
三是构建城市生命线数字大脑。打破“信息孤岛”，推进各类信息系统深度整合和云端协同。运用大数据、人工智能等技术，实现对海量监测数据的全面感知、自动采集和深度分析，提升风险预判和应急决策能力。依托平台建立上下贯通、左右联动的协同处置机制，实现风险预警、应急响应、现场处置一体化推进。
四是完善全链条配套保障体系。压实地方政府属地管理责任、行业部门监管责任和运营企业主体责任，建立健全责任闭环管理机制。加快完善工程建设、监测感知、应急处置等环节的技术标准和规范，推动工程建设标准化、规范化。加强专业人才队伍建设，培养兼具工程技术、城市治理、数字应用能力的复合型人才，为工程建设和长效运行管理提供人才支撑。
应急管理协同效能持续释放
怎样确保预警信息和应急资源精准快速抵达老旧小区、城乡接合部等薄弱环节？
朱月琴（应急管理部国家自然灾害防治研究院城市灾害研究中心副主任）：随着我国持续推进应急管理体系和能力现代化，制度优势加快转化为治理效能。“十四五”期间，我国自然灾害年均受灾人次、因灾死亡失踪人数、因灾直接经济损失占GDP比重较“十三五”时期分别下降36.0%、22.9%、39.0%。在信息共享、资源调度、决策协同等方面实现系统性提升。
应急数据共享底座基本建成。我国加快跨部门、跨层级数据融合，建成全域贯通的应急信息共享体系。应急管理部建成运行国家自然灾害综合监测预警平台，接入气象、水利、自然资源等6个涉灾部门50余类实时监测预报预警数据，以及第一次全国自然灾害综合风险普查30余类灾害数据，构建国家、省、市、县四级应急信息共享网络，有效破除跨部门、跨层级信息壁垒，为全国应急一体化指挥和多灾种综合研判提供数据支撑。地方层面也同步推进数据整合应用，如广东对水旱灾害防御等13个业务系统涉及26大类的业务数据开展治理，实现水雨情、工程安全、视频图像监测站点动态监测数据的实时汇聚。
应急资源储备与调度体系更加完善。为破解极端灾害造成的断路、断网、断电难题，应急管理部门在高风险区预置大中型无人机通信平台、应急通信基站、卫星电话，在中高风险乡镇和多灾易灾边远乡村配备托底通信装备。还研发了“星立通”抛投式卫星电话，实现被困群众一键式对外呼救。基本实现省市县应急物资储备库全覆盖，建立物资联动调拨机制和快速通行渠道。在偏远易灾地区规划建设一批直升机起降点，建立重大灾害社会力量无人机应急合作机制，实现救援人员和装备物资快速投送。
智能化决策协同体系基本形成。国家应急指挥总部与省、市、县三级应急指挥部保持24小时音视频联通，构建起上下贯通、协调联动的应急指挥体系。各领域智能预警能力大幅提升，气象预警信息公众覆盖率达99.1%，地震秒级预警覆盖重点危险区90%以上，全国大江大河洪水预见期从3天延长到10天。2024年国家发布的应急管理“久安”大模型应用效果显著，实现全天候智能巡检，30秒内从数万路视频中精准锁定内涝点并成功预警多地险情，累计协助全国执法人员识别隐患超过1.5万条，实现跨区域联动指挥，并智能生成危化品泄漏、森林火灾扑救等处置方案，推动应急决策从经验决策向智能研判转变。
面对老旧小区、城乡接合部等薄弱环节和独居老人、残障人士等特殊群体的防护短板，应急管理部门积极探索“技防+物防+人防”融合模式，为确保预警信息和应急资源精准快速抵达末梢提供了宝贵经验。
一是强化预警触达，打通应急“最后一公里”。各地推动预警从被动接收转向主动推送、强制直达。四川甘孜州不断完善预警“叫应”机制，确保高风险区每一户都能及时收到警报。成都双流区建成智慧气象便民信息服务枢纽系统，预警信息直达小区微信群，实现秒级响应。湖北、陕西部署应急终端与基站，即使断网断电也能通过广播和专用终端下达指令。这些做法有效解决了传统预警“响而不达、达而不动”的问题。
二是聚焦特殊群体，构建精准智能守护。针对自救能力薄弱的独居老人、残障人士群体，各地建立动态监测、智能预警、快速帮扶体系。重庆南川为特殊家庭安装智能烟感与燃气探测器，实现“1分钟预警、5分钟派单、10分钟处置”。西安为困难老人配备智能手环，实时监测心率、位置，确保灾时早发现、快转移。这类精准守护模式大幅降低了特殊群体的伤亡风险。
三是创新基层模式，深化人防技防融合。贵州桐梓分片包保老旧小区，网格员上门帮扶，确保每一户都知道撤离路线。山东文登入户建档、精准管控，为每栋楼绘制应急避险图。杭州组建“5分钟应急救援圈”，确保事故发生后救援力量5分钟内到达。四川雅安“随手拍”平台，发动全民报隐患，拓宽安全隐患的发现渠道，弥补传统巡查在时间和空间上的不足。云南、陕西落实地质灾害“隐患点+风险区”双控措施，最大限度减少地质灾害造成的人员伤亡和财产损失。
四是资源前置平急结合，夯实基层应急能力。各地推进物资下沉、资源整合、源头治理。上海金山在党群服务站前置物资，一旦发生灾害可立即转化为救灾点。北京试点老旧小区“应急小屋”，配备消防器材、急救包、卫星电话等，实现小灾不出小区。四川、陕西通过工程治理与避险搬迁，从根本上消除地质灾害风险，将应急资源从事后调拨转为事前下沉。
各地实践证明，单纯依靠传统广播、短信难以覆盖老旧小区和城乡接合部，必须结合网格化管理、智能终端、强制弹窗、电力大数据等新技术手段。同时，骑手、快递员、物业等社会力量的纳入极大扩展了应急信息员的覆盖面，资源前置和平急结合也能够有效提升基层应急物资供应效率。
“平急两用”快速转换有序衔接
目前，我国“平急两用”公共基础设施建设情况怎样？怎样避免有时陷入“平时闲置亏损、急时转换不畅”的困境？
张燕（中共北京市委党校案例教学研究中心主任）：在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。“平急两用”公共基础设施平时用于旅游、康养、休闲等，急时可转化为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。近年来，“平急两用”公共基础设施建设进入加速推进与体系化建设阶段，成为超大特大城市补齐应急管理能力短板、建设韧性城市的重要抓手，并呈现以下特点。
落地节奏明显加快。北京、成都、杭州等地率先落地重大项目，开展综合场景探索。从全国来看，“平急两用”设施建设正从超大特大城市逐步向县域延伸。以北京平谷区为例，从2022年起，围绕五类风险情景，构建“吃、住、行、医、集中承载”五大应用场景的“平急两用”设施网络。2025年7月极端暴雨期间，金海湖镇的碧海山庄、黄草洼村民宿集群等一批点位，在24小时内保障了2000余人的住宿餐饮，马坊镇的首都食材共配中心转换为红十字会的应急物资枢纽，将应急保障物资精准分拨到各个受灾乡镇。
资金投入多元化。中央专项补助、地方专项债、政策性金融支持以及政府和社会资本合作等多种方式并行。2023年，四川成都城郊大仓基地总投资60亿元，发行全国首批“平急两用”专项债15亿元，股票杠杆配资并通过日常物流仓储运营收益覆盖债券本息，实现了项目收益与融资平衡。2024年，国家开发银行支持北京、深圳、福州等地136个“平急两用”公共基础设施项目，全年发放贷款204亿元。不动产投资信托基金等金融工具也得到广泛使用，相关领域的投融资模式逐步成熟。
从规划到设计规范逐步细化。2024年以来，国家发展改革委等部门出台了“平急两用”专项规划编制指南、技术标准和实施细则，明确了公共基础设施建设的类型、转换标准、用地保障、资金支持。北京、上海、广州、南京、重庆、郑州等地陆续发布了实施方案、设计导则等。天津、武汉等地把“平急两用”拆成几类典型场景，分别出台了试行设计指引、建设指南等，有力推动相关项目落地。未来随着城乡规划、建筑管理、应急管理等相关领域法律法规逐步完善，将进一步明确“平急两用”公共基础设施的功能属性、建设标准和管理责任。
按照相关要求，“平急两用”公共基础设施要先规划、后建设，存量优先，做好选址布局和规模测算，防止资源浪费。但在实际执行过程中，一些城市没有充分评估周边人口结构、消费能力和服务需求，选址较偏、业态较单一，平时缺乏稳定的客流与运营收入，还要持续投入基本的安保、巡检维护、设备保养、水电与场地管理等成本，亏损不断累积，急时也难以可靠地使用。一些设施项目重建设、轻运营，专业化运营团队和市场化运作机制相对缺乏，资源没有被充分激活。
针对这些问题，首先，在规划阶段就要坚持嵌入式建设原则，把应急功能融入社区综合体、文体场馆、学校、医院等高频使用的场景中，提高日常利用率。其次，需优化运营模式，引入专业化管理团队，探索分时共享等方式，充分发挥其商业服务、社会治理、民生保障等复合型功能，增强市场吸引力，形成多元化收入来源。再次，应把设施的应急服务成本作为公共产品支出的一部分，完善相关财政支持政策，对承担应急功能的设施给予运营补贴、税费减免和政府购买服务，合理分担公共安全支出。最后，要加强“平急两用”公共基础设施的日常跟踪评估和绩效管理，把平时的利用率纳入绩效评价指标。
平急转换慢、有序衔接难也是当前“平急两用”公共基础设施面临的瓶颈问题。对此，可多措并举加以解决。其一，统一平急转换技术规范，明确转换时间目标和设施功能指标，使设施在结构上具备随时可切换的基础。其二，明确启动主体、审批流程、现场指挥体系和部门分工，形成一条指挥链和一套移交流程，避免多头指挥和决策迟滞。比如，深圳明确规定避难场所启用、运行和关闭要求，按照“属地负责、市应急部门统筹协调”的原则，并配套地方标准来规范平急转换、快速启用。其三，制定风险清单、需求清单和资源清单，通过清单化管理提高转换效率。加强日常维护和定期演练，检验设施转换时间、到位率和故障率，鼓励数字孪生技术应用，实现急时转换能力可演练、可量化、可验收。其四，完善急时转换期间的运营损失补偿办法，调动运营主体参与积极性。总之，推动平急快速转换与有序衔接，需要完善可操作、可检验、可持续的转换机制，真正做到“平时服务、急时应急”。
安全治理模式向事前预防转型
物联网、大数据、人工智能等新技术如何赋能城市应急响应，使其从被动向主动转变？
翁翼飞（应急管理部干部培训学院教授）：随着智能技术广泛应用，我国城市安全与应急管理模式正经历从被动应对向主动防范的转变，新技术应用正重塑城市安全与应急管理场景，加速推动城市安全治理模式向事前预防转型。
在风险隐患排查方面，针对传统模式主要依赖社区人员和网格员“腿跑、眼看、手记”，效率低且覆盖面有限等问题，相关部门为基层工作人员配置了移动端应用和物联感知设备，实现风险隐患数据实时上报与云端同步，人工智能系统自动按点位、类型、等级进行归集分析，自下而上动态生成覆盖网格、社区、街道直至整个城市的风险和隐患台账，推动隐患排查从人工摸排转向智能感知。
在应急预案编制与演练方面，针对有的应急预案层层转发、与实际情况脱节的现象，人工智能技术应用可将预案编制解构为“指挥体系”“应急资源”等标准化模块，通过点选、拖拽，借助机器学习算法高效处理分析海量相关数据，模拟不同紧急事件，生成符合实际的个性化预案，同时检查预案合规性和可操作性，在定稿后一键生成结构化实操手册，并快速配置演练场景、生成演练方案与评估标准。借助数字孪生和人工智能等新技术构建仿真场景，可实现灾害事故应对处置的智能模拟训练、推演、复盘，提升应急管理工作人员应急处突实战能力。
在应急响应与决策支持方面，为破解响应效率不高、决策能力不足的问题，借助大数据分析，可动态感知安全态势并预警预报，精准识别灾害事故易发区域和频发时段，实现从被动等待救援转向主动先期处置，有效提升应急响应的科学性和救援处置的精准性。例如，通过构建矿山数据中心，从地质勘探数据、设备运行参数，到人员分布信息、周边环境监测数据等，都能被实时采集并汇总，为应急决策提供全面准确的数据基础。
近年来，有关方面积极探索新技术赋能城市安全与应急管理模式。应急管理部干部培训学院与中国电信、上海计算技术研究所、深圳防灾减灾技术研究院等单位研发推出城市应急“人工智能+两账两案（风险台账、隐患台账，应急预案、演练方案）”系统，并在广东深圳、浙江杭州、广西北海等地试点应用，成效初步显现。仅在深圳大鹏新区某街道，系统上线半年内就协助网格员排查并录入风险点超1200处，发现并闭环处理各类安全隐患800余项，让风险隐患排查实现“一图呈现、一网统管”。该系统为每个社区平均节省预案编制和演练方案设计时间约15个工时，累计智能生成演练方案600余套。实践证明，融合物联网、大数据、人工智能等新技术的城市智慧应急系统，通过赋能各级各类应急管理工作人员和救援力量，有效提升了风险感知识别、隐患排查治理、预案编制演练和响应处置效能，推动城市应急管理从被动应对转向主动防范。
同时也要看到，新技术落地应用仍面临现实障碍。一方面，应急管理工作人员数字素养不足，尤其是街道、社区部分年龄较大的工作人员，对智慧应急系统和终端存在不会用或用不好的现象。另一方面，数据共享机制不健全，智慧应急系统虽可逐步汇聚各级各类风险隐患数据，但与其他部门或行业领域数据尚未实现全面共享。此外，训练人工智能大模型存在数据依赖，在新技术推广应用初期，数据量普遍不足，影响大模型分析研判的准确性，尤其对特殊风险类型人工智能难以给出精准判断，需要持续迭代优化。
推动新技术更好赋能城市安全，需多措并举、综合施策。一是强化顶层设计，完善制度保障。研究制定城市安全与应急智慧化发展专项规划，加快研究相关法律法规，明确算法开发、平台运营等各方权利义务。二是健全共享机制，打破信息壁垒。出台应急数据标准，统一数据结构、格式与交换规则，探索建立“政府主导、上下联动、多方参与”的数据共建共享机制。三是坚持以用为本，降低使用门槛。持续简化操作界面，提供一键上报等便捷功能，建立“线上自学+线下辅导”培训体系，让系统真正成为基层人员的“好用”工具。四是深化各方协同，优化技术模型。针对典型场景开展算法研发，在试点中积累数据、优化模型，并采用迁移学习等技术提升模型泛化能力。
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